Zonas Económicas Especiales requieren ser restructuradas para atraer desarrollo
Tres especialistas analizaron el contenido y alcance de la Ley Orgánica de Zonas Económicas Especiales en el contexto actual, en un foro organizado por el Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro. Desde distintas perspectivas, coincidieron en que hay que adecuar el contenido para alcanzar el objetivo de atraer inversiones extranjeras
La Ley Orgánica que crea las cinco nuevas zonas económicas especiales en el país no podría cumplir con el objetivo de atraer las inversiones extranjeras, con las actuales condiciones económicas y jurídicas del país. Debe ser restructurada y adecuada para garantizar nuevos ingresos e impulsar el desarrollo en las regiones.
Fue la opinión coincidente de los tres destacados especialistas que participaron en el foro Régimen Tributario de las Zonas Económicas Especiales, ¿incentivo o externalidad?, que organizó el Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro, en su propósito de promover debates sobre temas diversos de interés nacional.
Rosnel Carrasco, profesor de Derecho Constitucional y Administrativo en la UCAB, y también de Derecho Público Económico en la Unimet; Daniel Betancourt, abogado especialista en Derecho Financiero y Administrativo, y Juan Carlos Guevara, economista de la UCAB, abordaron con rigor los diversos aspectos de las Zonas Económicas Especiales (ZEE) desde las distintas disciplinas.
El presidente del IEPFT, Ramón Guillermo Aveledo, al presentar el foro, destacó la relevancia del tema que impacta en la realidad económica del país, por su significación económica y jurídica. Jesús María Casal, directivo del Instituto, tuvo a su cargo la moderación del evento realizado en alianza con la UCAB, y con el apoyo de Universitas Fundación.
La Ley Orgánica, que entró en vigencia en julio pasado, designa como zonas económicas especiales a Paraguaná (Falcón); Puerto Cabello-Morón (Carabobo); el estado La Guaira; y las islas Margarita (Nueva Esparta), y La Tortuga.
Las ZEE deben ser repensadas
Carrasco analizó la Ley Orgánica de las Zonas Económicas Especiales, desde la perspectiva constitucional y administrativa, tomando en consideración la vinculación entre ambas disciplinas jurídicas. Su enfoque se centró en examinar si el contenido normativo cumple con la finalidad de atraer inversiones extranjeras al país, para la cual fue elaborada, junto con la Ley Antibloqueo.
Poco antes recordó que en Venezuela las Zonas Económicas Especiales se crearon con la Ley de Nacionalización de las Exportaciones, en 2014, y “no son novedosas “. En el mundo existen 5.400 ZEE, de las cuales 14% se encuentran plenamente operativas, “lo cual nos da a entender que no son necesariamente la llave a los problemas económicos que el país afronta”. “No hay buena perspectiva de que esta realidad sea diferente en el país”.
Además, en Venezuela ya existían previamente los conceptos de zona franca o zonas libres de impuesto. No obstante, dijo que son bienvenidas todas las iniciativas que busquen activar el aparato económico venezolano.
Explicó que la Ley Orgánica de las Zonas Especiales fue la respuesta legislativa al entorno económico del momento, marcado por las sanciones impuestas por gobiernos del exterior, y la crisis económica nacional derivada de la caída de los precios del petróleo y la baja producción de Pdvsa. “La Ley Antibloqueo fue la respuesta política”, precisó.
Ambos instrumentos normativos “van de la mano”. Y el contenido normativo de estas “no cumple su finalidad”.
Abordó el tema de la legitimidad de las leyes. “La Antibloqueo emana de un órgano irregularmente constituido como es la ANC de 2017, y a pesar de que la AN 2020 ratificó el contenido de esa norma, hay una serie de consideraciones que nos permiten sostener que la ANC y sus actos devienen en inconstitucionales y en consecuencia ilegitimas”. Seguidamente, señaló que las consecuencias jurídicas de la legitimidad afectarían directamente a los inversionistas atraídos por ambas normas.
“¿Pueden surtir efectos deseados una ley en principio ilegitima por ser emanada de un órgano constituido irregularmente? Pensamos que, probablemente, no”.
Acerca del contenido de la Ley, Carrasco mencionó que se establecen varias zonas agrupadas por tipos establecidos, los cuales tienen incentivos. “Pareciera que es un catálogo cerrado par a atender nuevas zonas económicas”. Añadió que los convenios de inversión previstos establecen ciertas condiciones aplicables. “Desde una perspectiva constitucional, puede ser violatorio de la libre competencia y ahuyentar la inversión extranjera”.
También consideró que la declaratoria de utilidad pública, establecida en la ley, y primer paso en procesos de expropiación, “puede resultar contraria a los fines expuestos por el legislador”. Y advirtió sobre “una inconstitucional injerencia en los gobiernos municipales”, al obligar a autoridades estatales y municipales a adecuar sus normas en materia tributaria.
“Esta nueva iniciativa merece ser repensada, restructurada, pues en los términos en que está prevista es manifiestamente impositiva”, concluyó.
Muchos impuestos, pocos incentivos
Por su parte, Daniel Betancourt explicó los aspectos tributarios de la Ley. Se preguntó si la tributación es la culpable de la falta de inversión y si son suficientes los incentivos de las zonas económicas especiales para promover la inversión en Venezuela. El sistema tributario venezolano le ha traido muchos dolores de cabeza y debe ser revisado.
Durante un paneo del actual sistema tributario venezolano, varios aspectos. Los distintos niveles del sistema según los poderes tributarios, de acuerdo con el “Estado descentralizado”; la alta presión fiscal que se expresa en los impuestos nacionales, “los cuatro jinetes del apocalipsis”, además del local; y la implicación de los principios constitucionales en reformas legislativas (2018) y administraciones tributarias desprofesionalizadas y destecnificadas”. Frente a esto, se encuentra un marco sancionatorio, altamente punitivo, dijo, que se expresa en el Código Orgánico Tributario, en 2014, y la larga carga de deberes formales que resultan “difíciles y costosos de cumplir con amplios riesgos sancionatorios”.
Adicionalmente, mencionó la opacidad en el presupuesto y sus metas de recaudación, así como la negativa a la necesidad de una reforma tributaria pública consensuada y la burocracia.
Luego de recordar que la Ley persigue nuevo modelo productivo nacional”, actividad económica productiva, y desarrollo industrial de la nación, señaló que la ley también procura regular los incentivos económicos, fiscales y de otra índole, y dentro de sus principios está la sostenibilidad fiscal y de ingresos extraordinarios.
Sin embargo, destacó que una de las características de la Ley Antibloqueo es la opacidad y una gran carga burocrática. “Cualquier inversionista que quiera acceder a algunos de los beneficios se tiene que enfrentar con organismos creadas por ley y toda una serie autoridades establecidas por el Ejecutivo nacional para lograr un convenio de actividad económica. Sin el convenio no hay beneficios ni incentivos, porque tiene que estar convenido, negociado con el poder Ejecutivo nacional”.
Esto, dijo, crea una ruptura de igualdad, de principios tributarios que deben ser garantizados, y propicia alcabalas dentro de un ámbito de opacidad, que van contra la libre competencia y a principios constitucionales. “Al final, todo esto termina contario a un ámbito que propicie inversiones”, afirmó.
Betancourt indicó además que los beneficios e incentivos que se otorgan son “opacos y secretos, carentes del principio de transparencia de la gestión pública”.
Se refirió a la Ley Orgánica de Coordinación y Armonización de las Potestades Tributarias de los Estados y Municipios como eventual solución a los municipios. “Traerá mucha tela que cortar, pero tendrá que otorgar exoneraciones a los inversores nacionales”.
Perspectiva económica de las ZEE
Guevara, investigador del Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la UCAB, se refirió a la efectividad de las Zonas Económicas Especiales como posible modelo de desarrollo económico, y señaló cuatro aspectos en los que fundamentó su análisis. Entre ellos, las motivaciones para la promoción de estas zonas, que se presentan como un nuevo modelo que busca convertirse en el fundamento de una nación moderna; así como los factores críticos para el éxito.
Se refirió a las motivaciones al trato preferencial de tipo político, tributario y de política económica, que “universalmente se aceptan para promover las zonas”. Y destacó la ausencia de correlación entre incentivos fiscales y crecimiento de las zonas económicas. “Todas estas ventajas fiscales que promueven, no están en las zonas, si todos los países ofrecen lo mismo, pues no será el motivo por el cual un grupo de inversionistas se incline por alguna, tiene que haber otro tipo de ofertas”.
En segundo lugar, mencionó la posibilidad de perpetuar la trampa del ingreso medio. “Cuando un país promueve las ZEE basado en el costo, los inversionistas van a buscar minimizar el costo de aduana, y no una inversión a desarrollar. Así puede ocasionar un perjuicio del sector laboral que es un costo determinante”.
Otro punto mencionado fue la baja correlación entre la Inversión Extranjera Directa (IED) y la creación del ZEE. “Se encuentran con países que sin zonas especiales pueden ser atractivos, como el caso de Túnez que sin zonas económicas especiales atrajo 72% de su PIB, mientras que Vietnam con 19 zonas especiales atrajo 58%”.
Otro aspecto fue fracaso de las ZEE, diseñadas en forma aislada a la actividad económica de su entorno.
Al abordar los factores críticos para el éxito, indicó que debe las ZEE deben ser coherentes con las políticas económicas, “Eso es elemental”. Luego, deben asegurar la recuperación de los costos, algunos más que otros pero todos deben ser conservados. Y también es recomendable operar con el sector privado. “Allí operar las ZEE con empresas del Estado, ya sabemos a dónde va a parar eso”, acotó.
También es indispensable ofrecer plataformas digitales, señaló. “Esto el verdadero gancho internacional para atraer inversión, las ZEE donde existan las condiciones, y que además se permita promover para que sea exitosa”. Y por último, incluir al sector proveedor de conocimientos nacionales y extranjeros. Mencionó el caso de Corea del Sur que ha vinculado a todas sus ZEE con las universidades, en una suerte de una correa de transmisión.
Guevara hizo énfasis en las condiciones económicas como factor esencial para recuperar los costos, y señaló los criterios para evaluar los costos-beneficios de las ZEE. Entre estos, citó las contribuciones económicas directa e indirecta, y citó el impacto social, ambiental, y laboral, así como la viabilidad de fiscal y financiera, entre otros. Tenemos que medir el tiempo de recuperación”
Todo esto dará la sostenibilidad del desarrollo, aseguró. “Si esto no está bien calculado y no cumple con el concepto de sostenibilidad, vamos a terminar perdiendo lo que hasta ahora hemos generado en parques industriales y zonas francas”.