VENTAJAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN

Discurso de incorporación de Miguel Nucete Hübner como Miembro Honorario de la Academia Nacional de la Ingeniería y el Habita

Miguel Nucete Hübner

Honorables Individuos de Número, Miembros Correspondientes y Miembros Honorarios de la Academia Nacional de la Ingeniería y el Habitat, estimados colegas, familiares y amigos.

En primer lugar, quisiera agradecer hondamente a la academia por mi designación como Miembro Honorario, por lo cual me siento orgulloso, y comprometido con ella para colaborar en la medida de mis posibilidades y conocimientos, en el cumplimiento de sus objetivos como un centro fundamental de pensamiento de nuestro país. también le expreso mi gratitud al académico Arnoldo José Gabaldón por sus palabras en su discurso de presentación.

Nací en Caracas, me gradué de bachiller en 1960 en el Colegio de La Salle en Tienda Honda, y me gradué de ingeniero civil en 1965 en la Universidad Católica Andrés Bello en su sede de la Esquina de Jesuitas. 

Pude quedarme a trabajar en Caracas en las oficinas del Ministerio de Obras Públicas, sin embargo, como quería trabajar en el campo, para tener experiencias en obras, preferí ir a trabajar a Calabozo como funcionario de dicho ministerio, como ingeniero proyectista e inspector de obras de riego en el Sistema de Riego Río Guárico. Allí estuve desde el 15 de septiembre de 1965 hasta el 31 de mayo de 1966. ya que estando allá, mi antiguo profesor de ingeniería hidráulica, doctor Hipólito Kwiers Rodríguez, me contactó y me dijo que recientemente, se había creado una institución que se llamaba la Fundación para el Desarrollo de la Región Centroccidental de Venezuela (FUDECO), que la presidia una persona muy seria, el ingeniero agrónomo Froilán Álvarez Yépez, y que estaba organizando un Departamento de Recursos Hidráulicos, cuyo jefe era el ingeniero Luís Carrero, con varios años de graduado, también de la Católica, y que estaba reclutando gente joven para trabajar en pro del desarrollo de la región Centroccidental de Venezuela, constituida por los estados Lara, Falcón, Portuguesa y Yaracuy, y me preguntó si yo quería incorporarme. Acepté su propuesta y empecé a trabajar en FUDECO el 1 de junio de 1966 como ingeniero proyectista, en donde bajo la dirección de Luís Carrero, del geólogo Oswaldo de Sola y del doctor Kwiers, trabajé hasta finales de 1969 en diversos estudios, algunos a nivel de anteproyecto y otros de proyecto, que dieron origen a la construcción de varios embalses (Cumaripa, Durute, y Cabuy en el estado Yaracuy, y los Quediches en Lara).

A comienzos de 1970, FUDECO lleva adelante una actividad nueva, que fue un trabajo orientado al desarrollo del Valle de Aroa, que queda parte en el estado Yaracuy y parte en Falcón, lo que inicialmente requería hacer un diagnóstico con un estudio de campo con la participación de un equipo técnico de varias instituciones y diversas disciplinas, lo que generó para FUDECO la primera experiencia de trabajo interinstitucional e interdisciplinaria, actividad en la que FUDECO posteriormente se especializó. A mi me tocó coordinar ese estudio, que duró un año, y que implicó vivir en San Felipe durante cuatro días semanales y desde allí viajar todos los días al Valle de Aroa que en ese momento en gran parte era una selva. Ese trabajó me marcó, pues empecé a desarrollarme y pensar más como un planificador, y como un gerente, y dejé el trabajo más detallado de proyectos de ingeniería civil.

En abril de 1971 viaje a hacer un postgrado en la Universidad de Stanford en California, donde obtuve una Maestría en Planificación Económica en Ingeniería (Engineering Economic Planning), donde hice énfasis en recursos hidráulicos, bajo la tutoría del profesor Joseph Franzini. 

Regresé en abril de 1973, me nombraron adjunto al Jefe de Proyectos, fui escalando en la organización, pues posteriormente fui Jefe de Proyectos, y finalmente Secretario Ejecutivo. En 1979, a raíz de que había renunciado el presidente de la institución, y con el objeto de mantener el carácter técnico del organismo, el nuevo presidente de la república me nombró presidente, cargo en el que estuve hasta marzo de 1990. Quisiera comentar, para quienes no conocieron o conocieron muy poco a FUDECO, que éste era un ente público descentralizado y profesionalizado, que dependía de CORDIPLAN, que fue creado en octubre de 1964, y fue pionero en el país en el área de desarrollo regional, actuaba por medio de la elaboración de los planes regionales que formaban parte de los planes de la nación; también a través de la realización de investigaciones y estudios de recursos naturales, económicos, sociales, institucionales y de ordenación del territorio; a través de la formulación y promoción de proyectos de aprovechamiento de recursos naturales, industriales y de servicios; por medio de la asistencia técnica tanto al sector público, como al privado y a la sociedad civil, para ayudarlos en la toma de decisiones. Asimismo, allí tuve oportunidad de trabajar con muchos gobernadores y alcaldes, y conocí a fondo las implicaciones negativas de la excesiva centralización que había en nuestro país. En ese cargo me correspondió dirigir un grupo de unas 200 personas de las cuales unas 65 eran profesionales universitarios en 15 disciplinas diferentes, contando 45 de ellas con nivel de postgrado. Desde FUDECO, Venezuela asesoró a varios países latinoamericanos, en diversos aspectos relacionados con su experiencia en materia de desarrollo regional.

En octubre de 1989, me nombraron presidente de la empresa Sistema Hidráulico Yacambú – Quíbor C.A., que acababa de ser creada teniendo como accionistas al Ministerio del Ambiente y a la Gobernación del estado Lara; se creó para cumplir con el ofrecimiento electoral del presidente que acababa de asumir, de que el proyecto, que venía siendo manejado centralizadamente, primero por el Ministerio de Obras Pública y después por el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables, fuera manejado en Lara. Me nombraron, pues el presidente pidió que se manejara profesionalmente. por lo que con base en la experiencia de FUDECO, se organizó un equipo técnico profesionalizado con mucha experiencia en la construcción de obras hidráulica en nuestro país, con una junta de consultores de nivel mundial, donde estaba el norteamericano doctor Barry Cooke experto en obras hidráulicas, el surafricano doctor Evert Hoek, experto en túneles y el doctor Oswaldo de Sola geólogo venezolano. Esta experiencia manejando una empresa descentralizada, con un directorio representativo de diversos sectores de la sociedad larense, me ayudó a conocer a fondo las posibilidades de la descentralización con un marco legal adecuado.

Quiero destacar también, que antes de la creación de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) que fue en 1984, las instituciones regionales de desarrollo de nuestro país (CORPOZULIA, CORPOANDES, FUDECO, CVG, CORPOOCIDENTE, CORPOCENTRO, CORPOLLANOS, CORPOORIENTE, Y CONZUPLAN) se habían puesto de acuerdo y habían elaborado el documento titulado “El desarrollo regional en Venezuela: lineamientos para impulsar el proceso”, el cual fue firmado por sus respectivos presidentes el 11 de marzo de 1983 en la sede de la CVG en Caracas. 

Dicho documento fue una base fundamental para los planteamientos posteriores de la COPRE en materia de descentralización, pues amplió la visión administrativa que había tenido hasta la fecha el proceso de regionalización y planteó la necesidad de impulsarlo, considerando, además, los aspectos políticos, los económicos – financieros y los jurídicos.  Es importante destacar que, a mi jucio, el concepto central de este documento, fue que propuso el fortalecimiento de los estados y municipios, en lugar del esquema de desconcentración hacias las regiones administrativas que había estado vigente, al menos teóricamente, bajo la política de regionalización promulgada en junio de 1969.

En 1986, la Subcomisión de Administración de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), subcomisión que coordinaba el doctor José Andrés Octavio, definió el proyecto para impulsar el proceso de descentralización en Venezuela, y constituyó un equipo, en el cual el director era el doctor Manuel Rachadell y había un grupo técnico constituido por diversos profesionales de CORDIPLAN con amplia experiencia en materia de desarrollo regional, y dos técnicos de la provincia, el ingeniero Enrique Colmenares Finol que presidía la Unidad de Programación Especial del Suroeste Andino (UPE SUROESTE) en Táchira, y mi persona que era en ese momento presidente de FUDECO. El trabajo de ese equipo generó dos documentos en 1987, “Lineamientos generales para una política de descentralización territorial en Venezuela” y “Propuesta para impulsar el proceso de descentralización en Venezuela”, en los cuales se basó la estrategia de descentralización que propuso la COPRE al país, entre ellas tres fundamentales, la elección de gobernadores, la elección de alcaldes, y la ley orgánica de descentralización, delimitación y transferencia de competencias del poder público. Esta última ley fue aprobada el 28/12/1989 por el Congreso de la República, y se convirtió en un instrumento fundamental para los gobernadores y alcaldes, que habían sido electos por sufragio por primera vez en la historia de nuestro país, el 3 de diciembre de ese mismo año.

Posteriormente, desde 1989 hasta 1994, fui nombrado Comisionado de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE). En esa posición contribuí a impulsar el proceso de reforma del estado que se propuso al país en esos años.

Considero que el mayor impacto que tuvo la COPRE, fue impulsar el proceso de descentralización con las mencionadas leyes, lo que permitió incorporar a nuestro país a una tendencia de relevancia universal liderada por las democracias más avanzadas de Europa, por Estados Unidos y Canadá. Ello se pudo lograr a pesar de la oposición de muchos en el poder central, pues hasta ese momento, los partidos nombraban y quitaban cuando querían, a los gobernadores que no obedecíeran las líneas partidistas; con este marco legal se le dio la voz al ciudadano y, el proceso de descentralización avanzó en nuestro país durante bastantes años, demostrando diversos gobernadores y alcaldes electos lo mucho que es posble hacer para desarrollar los estados y municipios y por lo tanto al país. Se puede decir que tuvo un efecto importante en la redistribución del poder político que anteriormente estaba concentrado exclusivamente en Caracas, pues permitió el surgimiento de nuevos e importantes liderazgos. Sin embargo, en estos últimos 24 años ha habido un frenazo al proceso, y lamentablemente para el país, a pesar de que no ha sido derogado oficialmente todo ese marco legal, diversas leyes y normas legales aprobadas han vuelto a centralizar al estado, es decir, se regresó a un modelo de funcionamiento del estado que la experiencia indica que está agotado, pues no funciona eficientemente.

Producto de mi experiencia pública, donde estuve casi 34 años ininterrumpidos y en los cuales fui presidente durante 20 años de dos instituciones públicas descentralizadas durante seis gobiernos, y de otras experiencias en diversas partes del mundo, quiero hacer unas reflexiones sobre la democracia y fundamentalmente sobre cuál debe ser el rol del Estado y como debería funcionar éste en nuestro país.

Considero que para que exista una democracia sólida y gobernable debe haber un Estado eficiente. Este no es el caso de Venezuela en estos momentos, pues la democracia está enferma de gravedad.

Pienso que una democracia debe ser medida no sólo por la participación real de la gente, que la experiencia indica que siempre es relativamente poca, sino más bien por sus resultados para las mayorías. ¿cuáles son sus resultados en Venezuela en estos momentos? quisiera resumir lo que a juicio mío serían:

Como activos:

Hasta hace pocos años teníamos amplia libertad para expresarnos o participar en cualquier actividad que quisiéramos. Considero que en las últimas dos décadas también esto se ha ido perdiendo, y ya ni este activo lo tenemos plenamente.

Como pasivos  (lamentablemente son abundantes):

1. servicios públicos deficientes, en algunos casos desastrosos.
2. altísimos niveles de inseguridad personal y de los bienes.
3. alto porcentaje de la población en niveles de pobreza, que ha llevado a la migración de más de 7 millones de venezolanos según información reciente de las naciones unidas.
4. deficiente seguridad social para las grandes mayorías.
5. inseguridad jurídica.
6. deterioro creciente de los valores éticos de los dirigentes y del pueblo, con niveles de corrupción inéditos.
7. desconfianza y falta de credibilidad del ciudadano en sus dirigentes e instituciones.
8. la autoridad, el respeto a las normativas y la disciplina son casi inexistentes.
9. no existe desde hace muchos años un proyecto de país 
10. los niveles de motivación al logro de la sociedad están en niveles mínimos.

Considero que para sacar al país de esta crisis y con él a la democracia, se necesita:

En primer lugar, un liderazgo con carisma, de sólidos valores éticos, creíble, que sea capaz de ilusionar al pueblo, que le señale un rumbo, que con su ejemplo le genere nuevamente confianza en sus líderes, en las posibilidades del país y en la democracia, y en las oportunidades que cada ciudadano tiene de mejorar su calidad de vida y la de los suyos. sin embargo, la experiencia indica que ésto no es suficiente.

En segundo lugar, se necesita un estado que funcione, que las instituciones que lo constituyan sean capaces de llevar a la práctica la visión de ese líder, a través de políticas públicas coherentes que tengan continuidad, que den el ejemplo con conductas transparentes, proclives al trabajo, al esfuerzo, al mérito, al respeto por el ciudadano y por los bienes públicos. Un Estado capaz de prestar servicios públicos eficientes y que desarrolle la infraestructura física del país directamente o a través de terceros, que garantice la seguridad como país, la personal y de los bienes, que haga que las leyes y normas se cumplan para todos, que garantice la seguridad social para las mayorías y que impulse la formación de los recursos humanos y el desarrollo cultural, científico y tecnológico.

Ahora bien ¿cómo se lograría que un estado en nuestro país cumpla estas funciones en forma eficiente?

Para lograr esto se requiere centrar el funcionamiento del Estado con base en tres aspectos; hay que:

            1) profesionalizarlo.

            2). descongestionarlo

            3) descentralizarlo.

A continuación, hago algunas precisiones sobre cada uno de esos tres aspectos:

En primer lugar, hay que profesionalizar al Estado.

quisiera que reflexionaran sobre diversos ejemplos públicos profesionalizados que existieron en nuestro país (y que quienes lo dirigen actualmente los acabaron), y que sí funcionaron eficientemente (PDVSA, EL METRO DE CARACAS, EDELCA, FUDECO, HIDROCAPITAL y algunas gobernaciones y alcaldías). ¿qué tienen de común todas ellas? pues que no existía el clientelismo partidista, sindical o gremial, y que habían profesionalizado su funcionamiento. De cierta forma se puede decir que en cada una se había creado un servicio civil permanente de alto nivel de excelencia, similar al que pudiera existir en entes públicos de países desarrollados. Si estos ejemplos se extendieran, con base en mi experiencia personal puedo asegurar que se podría generar un cambio radical en un mediano plazo, no solo en el funcionamiento de la administración pública dependiente del ejecutivo nacional sino también de otros poderes (el judicial, la contraloría, la fiscalía y la defensoría), y seguramente si se aplicara, de las gobernaciones y alcaldías. Asimismo, considero que ese cambio impulsaría en forma importante el desarrollo del país.

En segundo lugar, hay que descongestionar al Estado.

Tenemos un Estado que es muy grande pero que, sin embargo, es muy débil, poco coherente, y metido en muchas cosas que no le son inherentes, lo cual lo hace ineficiente.

Es necesario que el Estado se concentre en las funciones que le corresponden y que anteriormente mencioné, y las haga bien, y que por otra parte estimule el desarrollo del sector privado y de la sociedad civil para que asuman diversas funciones que aquel realiza y que no le corresponden o que pueden ser mejor ejecutados por éstos (como por ejemplo, dueño de centrales azucareros, de hoteles y de  una gran cantidad de empresas  diversas, que están a la vista que no funcionan y que son un desaguadero de los recursos públicos).

En tercer lugar, hay que descentralizar al Estado.

Quisiera profundizar un poco en este aspecto

¿Qué se planteó desde la COPRE en 1989 para impulsar el proceso de descentralización? Consideró que la descentralización sería uno de los ejes de la reforma del Estado y que contribuiría a transformarlo pues:

1. aumentaría la legitimidad socio – política y ayudaría a profundizar el sistema democrático.
2. abriría mayores posibilidades de participación de las comunidades en la toma de decisiones que las afectan.
3. haría más eficiente y transparente al aparato administrativo del estado, acercando la administración al ciudadano.
4. propiciaría una distribución más equilibrada de las actividades productivas y de la población en el territorio nacional.

¿Qué acciones planteó la COPRE para impulsarlo? Propuso acciones en materia política, administrativa y económico – financiera, que debían concebirse como un todo, pues son medidas que se refuerzan recíprocamente.

Entre las medidas políticas propuso:

1. elección de gobernadores.
2. elección de alcaldes.
3. elección nominal de concejales y diputados a las asambleas legislativas y al congreso.
4. fortalecimiento de los bloques parlamentarios estadales
5. impulso a las organizaciones participativas de las comunidades.
6. revisión y adecuación del sistema jurídico nacional al proceso de descentralización.
7. adecuación de las leyes estadales al proceso de descentralización

Entre las medidas administrativas propuso:

1. transferencia progresiva de competencias del poder central a los estados y municipios.
2. aumento de la capacidad gerencial, técnica y administrativa de las gobernaciones y las alcaldías.
3. creación del sistema de coordinación estadal. que permita al gobernador como agente del ejecutivo nacional, coordinar la acción de la administración pública nacional y hacer cumplir las leyes nacionales.
4. fortalecimiento de las contralorías estadales y municipales
5. reorientación y fortalecimiento de los organismos regionales de desarrollo.

Entre las medidas económicas – financieras propuso:

1. incremento del situado constitucional y una distribución más equitativa.
2. posibilidad de que los estados y municipios generen recursos por medio de impuestos, concesiones, etc.
3. derogación de la ley de coordinación de inversión del situado y creación de otros mecanismos de coordinación de inversiones, donde los estados no estén en desventaja con el poder nacional.
4. fortalecimiento de las instituciones financieras locales.
5. creación de un sistema nacional de planificación dentro del cual participen los estados y municipios.
6. compatibilización del ordenamiento territorial y el desarrollo económico, que permita el aprovechamiento de las ventajas comparativas de las regiones.

Para finalizar, quiero decir que después de 24 años de centralización con este gobierno, hay que retomar y profundizar el proceso de descentralización iniciado en 1989, y tomar como base muchos de los planteamientos de la COPRE que no fueron llevados adelante. Ese es un reto que tiene un gobierno que quiera profundizar la democracia y sacar de este marasmo a nuestro país.  Gracias por darme esta oportunidad de dirigirme a ustedes.